PRINCIPIOS IDEOLÓGICOS BÁSICOS

5. DESCENTRALIZACIÓN Y ARTICULACIÓN DEL ESPACIO NACIONAL

Cualquier organización y mucho más un país, tiene la evidente necesidad de contar con un núcleo, que esté en la posibilidad real de promover, vertebrar o articular el todo, La diáspora de las partes no conduce sino a la muerte o desaparición de un organismo o una nación, Pero, si el núcleo pierde la conciencia "de su entorno" o de quienes integran su cuerpo y pretende absorber para sí y no transferir a la periferia la vitalidad generada en común, surge de inmediato la descomposición de cualquier organismo que acaba por caotizar y afectar al mismo núcleo y obviamente deteriorar el conjunto. Este proceso con características más o menos similares han vivido las repúblicas centralistas en que se subdividió la gran Patria Iberoamericana, por lo regular nucleadas en el pueno extractor de las materias primas hacia las metrópolis. El Ecuador no es ajeno a esta realidad: el centro actúa diciendo: "estamos de acuerdo en superar el centralismo siempre que los dólares no se descentralicen". Una asignatura aún no aprobada el Estado Ecuatoriano es precisamente la superación de su segmentación bipolar centralizadora que pretende ahora escamotear el proceso de descentralización que es sinónimo de redistribución, por la proclamación voluntaria de regímenes autonómicos que les permita mantener concentrado lo que ya han concentrado por siglos y evitar los efectos redistribuidores de todo proceso descentralizador.

LA REGIONALIZACIÓN

La integración nacional solo es posible en la medida que se supere la bipolaridad metropolitana que nos asfixia. El regionalismo vertical imperante: costa, sierra y amazonia, paraliza y deforma hasta los procesos políticos, y es propio de un Estado con dificultades de integración o vertebración. Es por ello que resulta indispensable ahora y en forma urgente y radical, forjar una nueva articulación del espacio nacional, que permita alcanzar a corto plazo una auténtica VERTEBRACIÓN O ARTICULACIÓN HORIZONTAL DEL PAÍS, hoy bifurcado desde sus orígenes republicanos en la contradicción costa - sierra, que esconde o camufla la bipolaridad concentradora Quito - Guayaquil, la vieja historia del poncho de la guayabera que varias veces ha atentado contra la propia supervivencia del Estado (1859-1861) y ahora la (tricotomia) del poncho, la guayabera y las plumas (costa, sierra y amazonia) que esconde el propósito centralista y la pretensión imperialista de internacionalizar la amazonia para mantener intocados sus recursos como reserva de oxígeno mientras se hace caso omiso del Protocolo Internacional de Kioto para frenar el calentamiento global.

Las regiones como formas de articulación intermedia de un país, entre lo nacional y lo local, no son sinónimo de climas, altitudes o temperatura ambiental similar; se trata más bien de espacios nacionales o inclusive binacionales complementarios e históricamente interdependientes. La interdependencia en la historia de todos los pueblos, precisamente se da entre zonas geográficamente contiguas que tienen climas y por consiguiente producciones diferentes que hacen posible el intercambio y la relación permanentes. En este sentido el Ecuador, entre las décadas de los sesenta y setenta realizó con apoyo científico internacional un valioso estudio de regionalización de su espacio nacional en base al método de "flujos concéntricos” que permita organizar y racionalizar su administración pública. Como resultado de este estudio se pudieron determinar siete regiones, que sin afectar los límites provinciales, por lo regular tienden a integrar territorios contiguos de la costa, sierra y oriente. Lo curioso de este estudio es que se pudo apreciar cómo estas regiones casi coincidían con los territorios de las nacionalidades o comunidades pre incásicas que habitaban el Ecuador y que a lo largo de siglos han mantenido niveles de interdependencia.

Una región entonces no es sinónimo de similitud ecológica, climática o altitud sobre el nivel del mar, sino el resultado histórico de procesos de interdependencia o relación que se han venido dando durante siglos y que han llegado a conformar una unidad geoeconómica. La división político administrativa actual, ni lejanamente responde a estos parámetros y si bien es necesario reconocer que algunas provincias han logrado algún nivel de autoidentidad, fácilmente se diluye todo esto en el efecto "satelizador" generado en su derredor por los dos grandes polos metropolitanos y esto se expresa dramáticamente en todos los ámbitos incluido el político.

Recogiendo por tanto: la memoria histórica, los estudios científicos realizados en la década del setenta, los lineamientos del Plan Nacional de Descentralización y Desconcentración de 1995, la urgencia de racionalizar la administración del Estado y vertebrar el espacio nacional, proponemos que para poder ejecutar un verdadero proceso de descentralización que no signifique una mayor desarticulación del país se requiere contar con la premisa indispensable de una regionalización horizontal. Es en este sentido que reconocemos las siguientes regiones ecuatorianas:

 

  • REGIÓN 1. Región Norte (Base etno-cultural Chibcho - Afro - Cayapa), integrada por las provincias de Carchi - Esmeraldas - Imbabura y Sucumbíos.
  • REGIÓN 2. REGION CENTRO NORTE. (Base etno - cultural Quitu - Cara) integrada por la Provincia de Pichincha, Napo, y Orellana.
  • REGIÓN 3. REGION CENTRAL Cuenca del Pastaza. (Base etno cultural Puruhá), integrada por las provincias de Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo y Pastaza.
  • REGIÓN 4. REGION DEL PACIFICO. (Base etno cultural: Mantense) integrada por las Provincias de Manabí, Galápagos y Santo Domingo.
  • REGIÓN 5. CUENCA DEL GUAYAS. (Base etno - cultural: Huancavilca) integrada por las provincias de Bolívar, Los Ríos, Guayas y Santa Elena.
  • REGIÓN 6. REGION CENTRO SUR. (Base etno - cultural: Cañari) Integrada por las provincias de Azuay, Cañar y Morona.
  • REGIÓN 7. REGION SUR O DEL YAGUARZONGO. (Base etno cultural: PALTA), integrada por las provincias de El Oro, Loja y Zamora.

Además es necesario incluir las dos regiones metropolitanas autónomas de QUITO Y GUAYAQUIL regidas por su respectivo Alcalde Metropolitano. Si se observa las siete regiones menos las dos áreas metropolitanas, se apreciará que se trata de espacios nacionales casi con similar extensión territorial y peso demográfico y que guardan una gran homogeneidad, complementariedad e interdependencia.

El país requiere introducir la PLANIFICACIÓN REGIONAL, PARA PODER CORREGIR TENDENCIAS ABSOLUTAMENTE DISFUNCIONALES de concentración y desequilibrio que neutralizan y anulan sus potencialidades. El Plan Nacional del Buen Vivir (CEMPLADES) debe ser una consecuencia lógica y articulada de los planes regionales. Hay que crear las condiciones para transferir al interior y a la periferia, tecnología e inversión de capitales, a fin de incorporar a la población a la actividad productiva en el marco de la insoslayable globalización de la economía. Las siete regiones deben contar a breve plazo con su respectivo plan de desarrollo regional, que permita identificar los principales programas y proyectos que será necesario promover y ejecutar para el fomento de la producción, partiendo de las potencialidades y recursos con que cuenta cada región.

Será por cierto necesario, sin que ello signifique retornar al intervencionismo del Estado, que se adopten decisiones políticas que implanten los incentivos eficientes a la ubicación planificada en cada una de las regiones de las industrias básicas correspondientes y adecuadas a sus ventajas comparativas. No existe otro método mediante el cual pueda el Estado, adoptar los correctivos y estímulos indispensables en la economía que la tributación general y la canalización de recursos de acuerdo a prioridades de integración nacional. La creación de un fondo de desarrollo regional, distribuido en forma inversamente proporcional al PIB de cada región, debe constituirse en la base para los programas de inversión en las distintas regiones, que además como es obvio contarán con otras fuentes propias y de asignación correspondientes a los programas de fomento de la producción.

DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN

Descentralización sin desconcentración simultánea es sinónimo de diáspora y desarticulación, en la cual evidentemente las partes más fuertes concentrarán aún más y con mayor fuerza el poder y los recursos. Proclamar simplemente la autonomía voluntaria de los más fuertes, sin contar como requisito previo un proceso de equidad a través de la descentralización y desconcentración es contribuir ciegamente a una mayor concentración del poder y la economía, aniquilando las potencialidades del país.

La descentralización se ejecuta a través de los gobiernos seccionales autónomos que como lo establece la Constitución son parte del Estado. El gobierno local o municipal debe ser la base de la descentralización, sin embargo entre el gobierno local y el gobierno nacional hay un espacio intermedio que es la región o la provincia, en el cual se produce superposición de funciones o competencias. Es indispensable entonces establecer con claridad a QUIÉN es decir a qué instancia corresponde, QUÉ atribuciones o competencias y CON QUÉ recursos o fuentes tributarias propias de transferencia o autogestión. En el caso ecuatoriano, entre agencias subordinadas del Gobierno Central organismos regionales de desarrollo, prefecturas, alcaldías y juntas parroquiales, existe todo un campo de suplantación y superposición de atribuciones fuentes de financiamiento que solo conduce al despilfarro de recursos y energías y a la confrontación por las clientelas electorales, especialmente de las grandes metrópolis consideradas como canteras electorales

Las atribuciones del espacio administrativo intermedio, han generado en el país una permanente confrontación y caos. Surge entonces la necesidad de establecer que los organismos regionales de desarrollo deben ser instrumentos de desconcentración regionalizada de la acción del Gobierno Nacional, para articular en territorio la acción de la macrocepafalia sectorial del estado mientras los consejos provinciales o prefecturas deben de conformidad con expresas normas constitucionales dedicarse exclusivamente a la inversión y acción rural, espacio en el que es necesario contar con una institucionalidad, lo suficientemente fuerte y representativa, dedicada exclusivamente a la infraestructura y servicios públicos rurales, razón por la que tanto prefectos como consejos provinciales deben ser electos en los distritos rurales de cada cantón que integra una provincia.

La tarea fundamental de los municipios es la planificación urbana, la infraestructura urbana y los servicios públicos básicos en la cabecera cantonal y en las demás formaciones urbanas existentes y delimitadas en un cantón. Como en casi todos los países civilizados del mundo al gobierno local corresponde todos los servicios básicos como educación, salud saneamiento ambiental, agua potable, alcantarillado, Iluminación pública y distribución eléctrica, vía pública, tránsito y transporte, mercados y abastos, infraestructura social, cultural y deportiva,  promoción turística, seguridad básica, preservación ambiental etc. El Gobierno Nacional a través de sus ministerios y direcciones sectoriales debe mantener la condición de ente rector de las políticas sectoriales, supervisar, evaluar y promover la calidad y cobertura de los servicios en el marco del concepto de subsidiaridad.

Nivel Quién Qué Con qué
  Nivel o Instancia del Estado Atribuciones Específicas Recursos Económicos Propios
NACIONAL Gobierno Nacional Rectoría de Políticas Sectoriales del Estado. Proyectos y programas nacionales Sistema Tributario Nacional SRI
REGIONAL Desconcentrado Organismos Desarrollo Regional (7 Regiones Horizontales) Infraest. y Fomento Producción Planificación Regional Desconcentración de la acción del Gobierno Central Fondo Desarrollo Regional 10% Pto. Gen. Estado Gestión de proyectos específicos de fomento. El 60% regalías por recursos naturales no renovables.
PROVINCIAL Autónomo Rural Prefectura Consejos Provinciales Exclusivamente Infraestructura Rural Caminos vecinales Gobierno Local Fondo Vialidad Rural FONDEPRO. 27% del 21% + 10% de los ingresos permanentes y no permantes del Estado
MUNICIPAL Autónomo Local Alcaldía Cabildo Infraest. y Servicios Urbanos 67% 21% + 10% de los ingresos permanentes y no permantes del Presupuesto General del Estado FODESEC Municipios Imp. Prediales Mejoras 25% Imp. a la Renta Distribución a nivel nacional
COMUNITARIO Juntas Parroquiales Organ. Barriales Participación Comunitaria Convenios Gob. Seccionales Autogestión 3% del 21% + 10% de los ingresos permanentes y no permantes del Estado

Este cuadro es un intento de sistematización de la estructura orgánica del Estado, parte esencial de todo proceso de modernización. Es necesario anotar la diferencia entre descentralización y desconcentración ya que los organismos de desarrollo regional, en la primera pero indispensable instancia, están concebidos como instrumento de desconcentración de la acción del Gobierno de la Nación en materia planificación regional, infraestructura y fomento de la producción; tareas que hoy día se promueven a través de un centenar de entes sectoriales adscritos a los ministerios.

Propuesta de Descentralización de la Estructura del Estado 

  DESCONCENTRACIÓN DESCENTRALIZACIÓN
NIVEL NACIONAL GOBIERNO CENTRAL: Ministerios Secto-riales, Subsecretarías, Direcciones e Institutos Nacionales adscritos. ATRIBUCIONES: Dirección y política gene-ral, planificación, normatividad, control y evaluación, seguridad y presupuesto nacional  
NIVEL REGIONAL MINISTERIOS COORDINADORES REGIONALES (ODRs): Desconcentrar planificadamente la acción del Gobierno Central en el territorio. ATRIBUCIONES: Ejecución de proyectos de impulso a la actividad productiva como: Riego, Fomento Agropecuario, Industrial, Minero, Forestal, Turístico, Control Ambiental, Planificación Regional. Articulación política Gob. Central JUNTA REGIONAL DE DESARROLLO: Integrada por el Ministro Coordinador representante del Presidente de la República, los Prefectos y un representante de los Municipios de cada Provincia que integra la Región
NIVEL PROVINCIAL   PREFECTO CONSEJO PROVINCIAL: preside el Prefecto, se integra por representantes de cada cantón ATRIBUCIONES: Infraestructura y equipamiento comunal rural como: construcción y mantenimiento de caminos vecinales, infraestructura básica de salud y protección ambiental. Construcciones escolares, culturales y deportivas a nivel rural.
NIVEL MUNICIPAL   MUNICIPIO CABILDO: preside el Alcalde. Función exclusivamente legislativa y consultiva ATRIBUCIONES: Planificación, desarrollo urbano y suburbano, servicios públicos básicos, Educación Salud, Bienestar, Seguridad, Banca, Higiene, Catastro Urbano, Registro de la propiedad, Infraestructura y servicios públicos urbanos como: agua potable, alcantarillado, mercado y abastos,...., vías, transporte, construcciones escolares, deportivos, recreación.
NIVEL COMUNAL   JUNTAS PARROQUIALES, ORGANIZACIONES BARRIALES, JUNTAS DE VECINOS, COMUNAS ATRIBUCIONES: Coparticipación en la planificación, priorización y ejecución de obras y proyectos. Participación en el control y evaluación de obras en beneficio comunitario. Impulso a autogestión comunitaria. Necesidad de codificar y armonizar la legislación dispersa en esta materia y preparar un proyecto que establezca un marco jurídico básico.

La tarea fundamental de los municipios es la planificación urbana, la infraestructura urbana y los servicios públicos básicos en la cabecera cantonal y en las demás formaciones urbanas existentes y delimitadas en un cantón. Como en casi todos los países civilizados del mundo al gobierno local corresponde todos los servicios básicos como educación, salud, saneamiento ambiental, agua potable, alcantarillado, iluminación pública y distribución eléctrica, vía pública, tránsito y transporte, mercados y abastos, infraestructura social, cultural y deportiva, promoción turística, seguridad básica (contravenciones), preservación ambiental etc. El Gobierno Nacional a través de sus ministerios y direcciones sectoriales debe mantener la condición de ente rector de las políticas sectoriales, supervisar, evaluar y promover la calidad y cobertura de los servicios en el marco del concepto de subsidiaridad.

La descentralización consiste en la transferencia irreversible de las atribuciones y recursos financieros y técnicos, de las instancias del Gobierno Central a los gobiernos locales. El pretexto de:"no están aún capacitados para asumir tal o cual competencia' debe ser superado por la transferencia de equipos técnicos que respeten la autoridad del gobierno local y actúen bajo su planificación y disposiciones de autoridad local competente. Sin un proceso serio de descentralización y desconcentración regionalizada, las proclamas autonómicas, solo sirven para concentrar aún más lo que ya se ha concentrado por siglos y para generar una diáspora que acabe con las posibilidades de desarrollo armónico e integral del país. Hasta aquí no ha existido en la práctica la voluntad política de descentralizar, y se pretende complicar aún más el marco jurídico a fin de impedirla como un proceso de equidad espacial y social.

La desconcentración articuladora se deberá llevar a cabo a través de siete ministerios coordinadores regionales que forman parte del gabinete nacional y que se complementan con los ministerios coordinadores sectoriales. Los organismos de desarrollo regional que lamentablemente fueron eliminados o congelados: (PREDESUR .CREA, CRM y CEDEGE), debieron servir de base para la estructuración de los ministerios coordinadores regionales entre los que se añaden las dos regiones metropolitanas autónomas de Quito y Guayaquil regidas por su respectivo alcalde. Esta regionalización horizontal, permitirá vertebrar al país en su realidad histórica y geográfica, y cambiar su matriz territorial base insustituible del cambio de la matriz productiva. Los organismos regionales de desarrollo deben estar presididos y dirigidos, por ministros ejecutivos designados directamente por el Jefe de Estado y deberían formar parte de su gabinete que debe tener carácter sectorial y regional, ya que el Jefe de Estado para ejercer con carácter nacional sus altas funciones, no debe tener exclusivamente una información sectorial sino también o sobre todo territorial. Presidentes secuestrados en Carondelet a la zaga de los temas que dicta la farándula politiquera y los grandes medios de comunicación, sin contacto directo con el país en su diversidad regional y cultural, no han ejercido el mandato que recibieron del pueblo con sentido nacional y han perdido la mayor parte de su tiempo inútilmente.